Après la COP 21

COP 21

La Conférence de Paris sur le climat, en décembre dernier, s’est terminée par un accord qui fut largement reconnu comme un succès. Pour en estimer les enjeux, il faut revenir brièvement sur l’histoire de ces « Conférences des parties ».

 Il est important en effet de se rappeler l’histoire qui nous a conduits jusqu’à la COP 21. Sans la communauté scientifique, il n’y aurait pas eu de conférence climat. Cette communauté s’est mobilisée dans les années 1980 en alertant sur le rôle des activités humaines sur le climat, à travers la modélisation de ce dernier. Les premières simulations montraient clairement que si l’on doublait les quantités de gaz carbonique présent dans l’atmosphère, ce qui était envisagé à l’époque pour 2050 (et qui reste encore possible), on pourrait aller vers des réchauffements de 3 à 4° à la fin du siècle. La prise de conscience s’est faite dans les années 1980. Elle s’est traduite par la mise sur pied du GIEC en 1988. Cet organisme produit son premier rapport en 1990, et il est déjà très clair. Il annonce en effet pour la fin du 21e siècle des réchauffements possibles de l’ordre de 3° et des élévations du niveau de la mer de 65 cm. Ce rapport est pris très au sérieux par les instances internationales, ce qui conduit à l’adoption d’une « convention cadre » sur les changements climatiques lors de la conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement (le premier « sommet de la terre ») qui s’est réunie à Rio de Janeiro en juin 1992. Cette convention a été ratifiée ensuite par 188 pays, dont les Etats-Unis. Rappelons que le rôle du GIEC se limite à établir un diagnostic à partir des connaissances dont nous disposons, mais c’est aux gouvernants qu’il revient de prendre des décisions. À l’époque, trois conventions cadres ont été mises sur pied par les Nations unies.

Outre celle qui concerne le climat, les deux autres se rapportent à la biodiversité et à la désertification. La convention sur le climat a démarré très rapidement. Le principe adopté était que les « parties » concernées devaient se réunir en séance plénière chaque année. La première conférence rassemblant ces « parties » (la COP1) s’est tenue à Berlin en 1995. Son objectif était formulé dans l’article 2 de la Convention Climat de Rio :

stabiliser le niveau d’effet de serre de sorte à limiter le réchauffement climatique. Il fallait éviter un changement trop rapide du climat pour permettre non seulement à l’humanité, mais aussi à la nature, de s’adapter au changement. Il fallait donc diminuer les émissions de gaz à effet de serre (GES), excédant – prenons le cas du CO2 premier contributeur à l’augmentation de l’effet de serre - ce qui peut être absorbé par les plantes, les océans… Mais il n’y avait pas alors d’objectif chiffré.

Trois COP (Conferences of Parties) ont eu un rôle symbolique. La COP3 s’est tenue à Kyoto en 1997. Le deuxième rapport du GIEC, publié fin 1995, avait, plus nettement que le précédent, mis en évidence la responsabilité humaine dans le réchauffement climatique. Le protocole de Kyoto portait sur la période 2008-2012 ; il fixait des objectifs de réduction des émissions de GES pour les seuls pays développés : de l’ordre de 5%, par rapport aux années 1990. Prévu pour entrer en vigueur en février 2005, il invitait les pays développés à mettre en oeuvre cette diminution, mais sans rien imposer Cf. Laurence Tubiana et Hubert Kieken, « L’urgence climatique : une occasion pour l’Europe ? », Etudes, juin 2007.

aux pays en voie de développement. Il faut souligner que ce protocole était bien calibré par rapport au problème. Mais tandis que l’Europe tenait ses engagements, le premier pays émetteur, les États-Unis de George W. Bush, s’en est exonéré.

Une deuxième conférence importante a été celle qui s’est réunie à Copenhague (COP15) en 20092. Elle faisait suite au quatrième rapport du GIEC publié lors de la rencontre de Bali en 2007. La tenue de la convention correspondait à la date butoir du protocole précédent. Il n’y a pas eu de réelle ambition pour la deuxième phase du protocole de Kyoto, dans laquelle nous nous trouvons actuellement (2013-2020).

Malgré les critiques qui lui ont été faites, il faut reconnaître que le bilan de Copenhague n’est pas nul. On est alors passé d’un objectif qualitatif de réduction à un objectif chiffré, établissant un plafonnement de l’augmentation de température moyenne à 2°, voire 1,5°, par rapport à l’ère préindustrielle. En outre, les pays développés ont promis d’aider les pays en voie de développement à hauteur d’une subvention de 100 Md de $ par an à partir de 2020.

Nous arrivons enfin à la conférence de Paris de 2015. Elle est importante car elle marque l’aboutissement de la feuille de route adoptée à Durban en 2011 qui visait l’adoption d’un accord universel en 2015. Il fallait un accord ambitieux pour l’après- 2020 et il fallait aussi que cet accord soit plus universel que les précédents, afin de gommer la dualité qui distinguait jusqu’alors les pays développés et les pays en voie de développement.

La date de 2015 était cruciale. On avait aussi conscience que la période 2016-2020 serait cruciale. Il fallait donc augmenter substantiellement l’ambition. Les forces et les faiblesses de l’accord de Paris doivent être jugées par rapport à la feuille de route de Durban.

Q. Pour la première fois, les pays ont envoyé à l’avance leurs contributions à la lutte contre le réchauffement climatique.

Une nouveauté significative est en effet la demande adressée à chaque pays de fournir à l’avance la contribution qu’il se propose de mettre en oeuvre pour lutter contre le réchauffement climatique et/ou s’y adapter (le principe avait été adopté à Varsovie en 2013). Ces contributions sont rendues publiques. Il s’agit à ce stade d’intention et non d’engagement ferme (d’où le nom d’INDC : Intended Nationally Determined Contribution). Il convient pourtant de souligner que c’est un véritable changement de paradigme : plutôt que de fixer des objectifs et de les imposer de l’extérieur, on demande aux pays ce qu’ils peuvent et veulent faire. Ce changement d’approche a été un succès, qui n’était pas gagné d’avance. Il n’était pas certain a priori que tous les pays envoient une contribution. Mais une écrasante majorité l’a fait.

Les contributions des pays sont significatives, mais elles sont trop timides. C’est le revers de la médaille. Les engagements ne sont pas à la hauteur de l’ambition. Et encore faudrait-il qu’ils soient tenus ! Pour ma part, je pense qu’il y a de bonnes chances que ce soit le cas. Mais il reste beaucoup à faire : à l’horizon 2030, il y aurait encore 35% d’émissions excédentaires si l’on veut rester, à long terme, en deça du plafond de 2°. Les contributions étaient connues avant la conférence. Tout le monde était donc conscient de leur caractère insuffisant.

2 Cf. Emmanuel Guérin et Laurence Tubiana, « Copenhague : les enjeux de la négociation », Etudes, novembre 2009 (avant la conférence) et Emmanuel Guérin, « La coopération internationale sur le climat après Copenhague », Etudes, avril 2010.

Il faudrait en effet doubler les engagements proposés si l’on veut rester sous la barre des 2° dans le long terme. Sinon, on risque d’aller vers 3° voire 3,5°. On peut se consoler en disant que c’est toujours mieux que les 4 ou 5° vers lesquels nous irions d’ici la fin du siècle si l’on ne changeait rien dans la manière de faire actuelle.

Une augmentation de 2° paraît modeste, mais, même pour un pays au climat tempéré comme la France, cela entraînera des modifications significatives du climat. Pour la vigne, par exemple, une augmentation de 1° n’est pas sans conséquences. Pour les stations de sport d’hiver, cela signifierait un déficit d’enneigement. Quant aux étés caniculaires, comme ce que l’on a connu en 2003, c’était un phénomène qui autrefois pouvait se reproduire avec une périodicité de 25 ans environ (on se souvient de l’été 1976). Avec une augmentation moyenne de 5°, tous les étés seraient semblables à 2003.

Avec 2°, ce serait un été sur quatre, et avec 3° un été sur deux.

Q. Que comporte l’accord adopté à Paris ?

J. J. Il y a deux parties. L’accord proprement dit, qui est seul juridiquement

contraignant (bien que ne comportant pas de système de sanctions), est précédé d’une « Décision » qui développe certains points.

Q. Quels sont les points positifs ?

J. J. On peut être satisfait du fait qu’il y ait eu un accord et qu’il soit significatif. On commence à prendre au sérieux le problème. Nous ne sommes pas dans la simple continuité. Une des forces de l’accord est que les choses sont dites clairement.

En dépit des difficultés dues à l’état d’urgence en France, l’organisation a été parfaite, ce qui n’avait pas été le cas à Copenhague. C’est l’une des causes du succès. Il est toutefois dommage que les impératifs de sécurité aient empêché la présence de jeunes ou la tenue de manifestations publiques, comme la grande marche qui devait avoir lieu à l’ouverture. Cela aurait pu donner une visibilité plus forte.

Une autre cause de succès tient à ce que le travail avait été préparé longtemps à l’avance, sous la houlette de Laurent Fabius, Laurence Tubiana étant la négociatrice française. Le succès a d’abord été diplomatique. De grands efforts ont été entrepris pour que la très grande majorité des pays apportent leur contribution. Mais l’accord n’était pas écrit à l’avance. Jusqu’à la fin de la conférence, on n’était pas sûr d’y parvenir. Les discussions se sont prolongées jusqu’à la dernière minute.

Les critères de succès ont été très clairement énoncés dans les premières interventions de François Hollande et Laurent Fabius. Ces critères étaient les suivants :

parvenir à un accord universel ; faire en sorte qu’il soit révisable, ce qui suppose des bilans périodiques ; accepter le principe de donner un prix au carbone ; accepter le principe d’un financement pour les pays en développement.

L’invitation à réviser leur contribution est d’abord – d’ici 2020 - adressée aux pays développés. En 2023, la révision concerne l’ensemble des pays. Il devra y avoir un suivi annuel des contributions. Ces documents seront accessibles à tous, ce qui crée une forme de contrainte. Le fait d’instaurer un mécanisme de révision peut être considéré comme un succès. Il faut ajouter que les pays peuvent revoir leurs contributions, mais seulement en augmentant leurs engagements. Ils ne peuvent pas revenir en arrière.

Dans l’accord, est mentionné plus ambtieux de 1,5°. C’est un seuil important pour un certain nombre de pays dans la zone tropicale-équatoriale, en particulier les pays côtiers. On pourrait connaître une augmentation du niveau des océans de 40 cm à la fin 4 du siècle, et au-delà par la suite. C’est aussi le problème de l’acidification des eaux marines et l’occurrence de phénomènes climatiques de grande ampleur comme des cyclones qui risquent de s’intensifier. Pour ces pays, une augmentation de 2° aura des conséquences plus graves que pour nous.

Le quatrième point concerne la contribution des pays développés, les fameux 100 milliards de dollars. C’était un critère de succès très important. L’affaire est loin d’être ficelée mais les pays en voie de développement paraissent faire confiance aux pays développés sur cet engagement. Reste à préciser la mise en oeuvre. Ce point devra être repris à la prochaine COP de Marrakech.

On ne pouvait attendre de Paris un engagement qui nous mettrait sur une trajectoire à 2°. L’absence de politique de réduction efficace au cours des 25 dernières années – au contraire les émissions n’ont jamais aussi rapidement augmenté que depuis le début des années 2000 - ne se répare pas. Il aurait fallu que Kyoto et Copenhague aient été des succès complets. Les émissions qui se sont faites entre 2000 et 2015 ne peuvent pas se rattraper. L’ère Bush aux États-Unis a fait perdre de nombreuses années.

Q. L’accord comporte-t-il des points faibles ?

J. J. Certes, il comporte quelques faiblesses. Rester dans une trajectoire de 2° suppose de changer complètement de mode de développement. Il faudrait laisser dans le sol 80%des réserves fossiles actuellement estimées. Ce point est loin d’être gagné. La baisse actuelle du prix du pétrole est une mauvaise nouvelle. On a appris récemment que la vente d’automobiles de type 4X4, grosses consommatrices de pétrole, avait augmenté aux États-Unis. Des indices comme ceci sont loin d’être en ligne avec les intentions. On est encore loin du compte. La partie qui concerne la période antérieure à 2020 manque d’ambition. C’est maintenant qu’il faut agir. Si l’on ne fait rien d’ici là, si l’on se contente d’appliquer l’accord après 2020, il sera trop tard pour espérer rester à long terme en dessous de 2°. Il faudra aussi se décider à donner un prix au carbone. Là-dessus on est resté trop timide. Le point est mentionné mais on ne voit pas bien comment tout cela pourra se mettre en place. On mentionne bien la mise en place de marchés carbone dans différents pays, en Amérique du Nord, en Chine, en Europe, etc., mais il n’y a pas de vraie dynamique de préconisation au niveau mondial.

On ne pouvait pas espérer mieux de la conférence de Paris. Une seule conférence ne pouvait à elle seule réparer l’absence de mises en oeuvre des décisions des grandes conférences antérieures. Mais elle fournit un cadre et ce cadre est bien en place pour que les politiques puissent prendre les décisions qui conviennent.

Les pays ont, dans l’ensemble, bien pris part à une discussion large. Les pays moins développés ont eu le sentiment d’avoir été écoutés. Par ailleurs, les scientifiques sont satisfaits que leurs travaux soient pris au sérieux au niveau politique. Il n’en reste pas moins que certains pays ont trainé les pieds. La Russie ou l’Arabie saoudite ont, par exemple, apporté des contributions qui sont vraiment minimales. Cela dit, le fait de rendre des contributions, c’est déjà reconnaître qu’il y a un problème. Dans les instances politiques, tout le monde n’en était pas là il y a quelques années.

L’accord entre États-Unis et Chine a joué un rôle important et positif. La Chine bouge indéniablement. Les émissions chinoises de gaz carbonique (le gaz qui contribue à 75% à l’augmentation de l’effet de serre chaque année) ont légèrement diminué entre 2013 et 2014. Elles se sont stabilisées entre 2014 et 2015, mais l’on s’attend à ce qu’elles repartent à la baisse après 2015.

Si l’on regarde les grands blocs, Chine (27% du CO2), États-Unis (14%) et Europe (11%), on assiste à une stagnation ou à une légère baisse. Ce sont des signaux encourageants. Mais le « mauvais élève », c’est l’Inde. Ses émissions augmentent chaque année de 7 à 8%. Ce pays risque de rattraper rapidement les États-Unis. C’est aussi le cas de l’Indonésie et de quelques autres, mais leurs contributions sont plus limitées.

Si l’on veut rester en dessous de 2°, il faudrait que le pic d’émission soit atteint au plus tard en 2020. L’accord parle d’un pic qu’il faudrait atteindre « le plus rapidement possible ». C’est trop vague. Il aurait été préférable de fixer une date avant 2020.

Même en Europe, les choses ne sont pas si simples. Certains pays, comme la Pologne, ont une économie qui dépend beaucoup du charbon. Cette situation nuit à une stratégie européenne qui pourrait être plus offensive. L’Europe n’a pas été très dynamique, ce qui trahit des difficultés internes au fonctionnement européen.

Q. Qu’est-ce qui nous attend maintenant ?

J. J. La conférence de Marrakech sera importante. Celle de 2020 sera aussi importante. On verra comment la Chine organise celle de 2017.

À Copenhague, on parlait des solutions, mais elles n’étaient pas vraiment là. La clé du succès se trouve dans des innovations technologiques. Il faudra suivre les capacités d’innovation : stockage d’énergie, diminution du coût des énergies renouvelables, changements d’usage. Il ne faut pas laisser retomber la dynamique initiée à Paris.

Les financiers se sont impliqués. Ils peuvent jouer un rôle significatif dans la lutte contre le réchauffement climatique. On peut trouver la mobilisation un peu timide, mais ça bouge. Un nombre croissant d’organismes financiers renoncent à soutenir des projets qui impliquent des énergies fossiles mais en encouragent d’autres qui vont dans le bon sens. De nombreuses collectivités, entreprises et ONG se sont engagées.

On n’est pas au bout du chemin. Ce qui va de soi est de continuer à assurer notre développement à partir des combustibles fossiles alors qu’il faut – et cela est reconnu dans l’accord de Paris – aller vers une société sobre en carbone.

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